摘要：从国有资金建设项目实施的合规性角度，通过对政策文件的梳理，分析工程总承包项目招标控制价编制的必要性，然后指出目前阶段招标控制价编制呈现“三个缺少”特点和面临的困境，最后总结控制价编制需要考虑的内容，提出投资限额法、详细估算法、综合估算法等招标控制价编制方法。
关键词：工程总承包；招标控制价；编制；合规性
2016年以来，国家密集出台相关政策（见表1），大力推动建设领域工程总承包模式的发展。为落实上述文件精神，全国多个省市陆续发布了推进工程总承包发展的若干属地化落地措施，涉及工程总承包单位资质、项目发包阶段、工程总承包再发包、项目经理资质等诸多方面，这些属地化措施对于工程总承包模式的发展起到极大的推进作用。
在此背景下，政府投资项目和以国有资金为主的项目率先采用工程总承包模式，但因工程总承包的计价还没有统一规范的做法，给项目招标控制价的编制带来困难。招标控制价是通过招标发包方式选择工程总承包企业的重要计价文件，对控制项目投资和合理选择总承包单位起着至关重要的作用。但对于如何编制招标控制价，目前尚没有统一的规定，也暂未形成行业的规范做法。项目合规性是国有资金投资建设项目验收评审的重要内容，项目实施过程中存在不合规将给项目验收带来无法弥补的损失，因此，本文基于国有资金投资的建设项目，从项目合规性出发，通过对国家、行业、地方政策文件的梳理，总结分析工程总承包项目招标控制价的编制特点、依据，并提出相应的编制方法。
1 工程总承包项目招标控制价编制的必要性
1.1 招标控制价的作用
招标控制价是招标人在工程招标时能接受的投标人报价的最高限价，超过该价格的，招标人不予接受，将被判定为废标，因此，招标人通过编制并在招标文件中公布招标控制价，可以有效控制投资。同时，招标控制价也可以防止投标人围标、无限制地哄抬标价，给招标人造成损失。
当然，从建筑市场角度分析，公布招标控制价有利于引导投标方投标报价，避免投标方无标底情况下的无序竞争。
1.2 从政策角度分析工程总承包项目招标控制价编制的必要性
针对招标控制价编制和建设项目投资控制管理及建设实施，国家、地区出台了一些规定、规范。《中央预算内直接投资项目管理办法》（财政部7号令）和《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》的通知（发改投资〔2015〕482号）两个文件中提出：项目批复的概算作为项目建设实施和控制投资的依据，且超支不补。项目主管部门、项目单位和设计单位、监理单位等参建单位应当加强项目投资全过程管理，确保项目总投资控制在概算以内。
《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》针对施工承包项目提出了“国有资金投资的建筑工程招标的，应当设有最高投标限价”的规定。
《工程量清单计价规范》（GB50500-2013）（以下简称计价规范），5.1.1条规定：“国有资金投资的建设工程招标，招标人必须编制招标控制价”，且本条为强制性条文，必须执行；对于规范的适用范围，其1.0.2条说明“本规范适用于建设工程发承包及实施阶段的计价活动”，从其适用范围分析工程总承包项目招标应适用本规范，但从规范发布的时间及实际内容分析，其实质是规范采用工程量清单招标的施工发包项目计价活动。
针对工程总承包项目招标，上海市提出了“建设单位应当在招标文件中明确最高投标限价”的要求，但文件中并未给出具体的编制方法和思路。湖南省提出了应当以经批复同意的可行性研究报告、方案设计（或初步设计）的投资估算或工程概算作为招标控制价的思路。
从以上国家及地方关于项目投资管理及招标控制价编制的规定、规范分析，针对工程总承包项目招标是否必须编制以及如何编制招标控制价，国家和行业目前尚未出台具体规定，但是通过对国有资金建设项目相关管理制度、规范及上海市、湖南省工程总承包项目管理办法分析，工程总承包项目招标发包阶段应编制招标控制价。
2 工程总承包招标控制价编制呈现的特点
与常规的施工总承包招标控制价编制相比，工程总承包招标控制价编制呈现出三个“缺少”的特点，从这三个特点也可以看出目前阶段工程总承包项目招标控制价编制存在的困难。
2.1 缺少配套的费用划分及计价办法
基于项目合规性考虑，国有资金建设项目招标控制价一般应根据国家或行业、地区的相关文件规定进行编制。
目前国家和行业层面尚未发布与工程总承包招标控制价编制配套的费用划分办法和各类费用参考计算依据。住建部于2017年9月份发布《建设项目工程总承包费用计算方法参考》的征求意见稿，但目前未见正式文件的出台。由于国家或行业尚未正式出台相关支持文件，导致国有资金建设项目招标控制价编制缺少规范的计算依据，各建设单位或造价咨询单位只能根据自己的理解和经验编制招标控制价，从而使招标控制价的编制存在着政策风险。2017年12月，浙江省出台了地方性的工程总承包项目招标控制价费用划分标准及计价依据，为地区工程总承包项目招标控制价编制提供了参考依据。
2.2 缺少造价指标数据库支持
住建部“93号文”提出建设单位可以根据项目特点，在可行性研究、方案设计或者初步设计完成后，按照确定的建设规模、建设标准、投资限额、工程质量和进度要求等进行工程总承包项目发包，各地工程总承包推进意见中大部分沿用上述的三个发包阶段。因此工程总承包招标控制价需要在上述三个阶段进行编制。
按照目前我国咨询设计文件编制深度规定，可行性研究报告和方案设计阶段不能提供项目工程量信息，需要编制人员根据项目规模及各专业设计方案并结合类似项目造价指标编制项目投资估算，估算指标尤其是建筑工程费估算指标没有国家或行业、地区的统一规定。由于缺乏统一的造价指标数据库支持，同一项目由不同人员编制的招标控制价可能存在较大差距，其准确性和客观性受到较大制约。
初步设计阶段，根据初步设计资料可以核算主要工程量并套用相关的定额资料计算造价，但其工程量仅是实体工程的主要的工程量，未能细化的次要工程量和占造价5%～15%的措施费的工程量，此阶段编制人只能根据经验进行估算。因此，即使项目信息相对明晰的初步设计阶段，其部分造价计算仍需要采用估算方法进行编制。
2.3 缺少适合的编制人员
由于上述两个特点，对现阶段招标控制价编制人员提出了更高的要求。需要编制者具有较高的专业素质和职业能力，需要具备复合性的知识结构。一方面编制者需要通过三个阶段的有限的显性工程资料，结合自身的经验对隐性的资料进行推测、分析、估算；同时基于工程总承包项目一般采用的总价合同的特点，编制者需要结合项目的特点、招标人要求、招标文件及其中的合同条件，对项目建设过程中的风险因素进行分析，估算相应的风险费用。目前阶段，满足以上要求的人员相对较少。
3 编制人选择
按照国家政策要求，业主可自行或委托第三方编制招标控制价。但鉴于工程总承包招标控制价编制的困难，除非业主具有相关专业人员和能力可自行编制，原则上还是应该委托具有类似业绩的第三方造价咨询单位编制。
业主在选择编制单位时，应重点考察编制单位类似项目业绩、人员资质和能力。类似业绩主要是针对工程总承包项目招标控制价编制的业绩，人员的资质和能力包括应具备建设项目全过程造价管理控制的能力，应精通估算、概算、预算、结算编制，熟悉招投标知识，熟悉工程总承包合同知识。
4 招标控制价编制依据
完善的编制依据是工程总承包项目招标控制价编制的基础。控制价编制前，应收集以下编制依据内容：
（1）项目前期批复资料
包括项目批复的可行性研究报告及估算、方案设计资料及估算、初步设计资料及概算。
（2）建设场地状况
包括项目水文、地勘、地形资料，场地自然地坪标高；建设场地上待拆除的建筑物、构筑物及地上线路、地下管线，需要移位的地上、地下管线；业主提供的现场三通一平情况及水、电、暖、动力、电话、电讯等市政设施位置及容量。
（3）招标文件及合同条款内容
招标文件中与招标控制价编制相关的资料，具体包括：1）建设项目的室内、室外、场外工程的具体情况；2）招标范围内的工程内容；3）承包人的工作内容。如勘察、设计、采购、工程建设；4）需要承担的工程建设其他费用类别。即按照目前定额规定不包括在定额价格体系内，但招标文件要求承包人负担的费用的种类、范围；5）项目质量要求、建设工期要求；6）项目的安全文明施工要求及招标人对现场安全文明施工特殊要求，如对于施工场地的维护、道路的使用等；7）依据合同条件确认的应由承包人承担的风险范围；8）合同付款条件；9）工程保险、保函类别及数额；10）不可抗力约定条款；11）业主要求提供的现场办公生活设施及规模、标准；业主为项目监理单位提供的办公生活设施及规模、标准；12）设备材料品牌、参数要求；13）其他的业主要求及合同要求。
（4）相同/类似项目造价资料
业主已建成或市场上与招标项目相同/类似项目的估算、概算、预算、结算资料，包括其建设时间、建设地点、建设标准、具体方案；设备材料采购价格资料。
（5）可参考的行业规范、计价依据
1）国家、行业、项目所在地工程费用计价办法、依据；
2）可参考的行业收费标准；
3）属地性质的工程建设其他费用收费标准。
（6）市场价格资料
1）项目所在地发行的工程造价信息资料，包括人工、材料、设备、施工机械信息价资料；造价指标及主要材料价格趋势分析；
2）项目所在地的工程建设市场竞争状况；
（7）项目所在地非常规的风险
是否存在扰民、民扰问题及相应的补助/补偿标准。
（8）其他需要的资料
根据项目具体情况需要的其他资料。
5 编制方法
目前我国尚未出台工程总承包项目招标控制价编制规定，因此，招标控制价编制方法没有统一的规定要求。作者结合自身多年从事工程总承包项目全过程造价管理实践，基于国有资金项目管理特点及合规性要求，提出投资限额法、详细估算法、组合估算法三种招标控制价的编制方法。
5.1 投资限额法
5.1.1 计算方法
投资限额法是指按照招标文件中确定的工程范围和费用范围，对批复的可行性研究、方案设计的投资估算或初步设计概算进行分解，将招标的工程范围和费用范围内批复的建筑工程费、设备购置费、安装工程费、工程建设其他费用进行汇总，结合招标文件确定的承包人的风险范围和内容，采用风险系数进行调节，最终取得项目的招标控制价的方法。采用本法编制的招标控制价具体见式（1）：
P=P1（1+α）+P2（1+β）+P3+P4 （1）
其中：P——招标控制价；
P1——批复的招标范围内工程费用，包括室内工程、室外工程、场外工程费用，按照费用类别可以划分为建筑工程费、设备购置费、安装工程费；
P2——批复的承包范围内工程建设其他费用；
P3——招标文件要求的业主及监理单位的现场临时设施的费用；
P4——专业工程暂估价、暂列金额估算费用，此项数额根据招标文件规定确认；
α——工程费用调整系数；
β——工程建设其他费用调整系数。
工程费用调整系数α的选择应根据招标文件要求承包人承担的风险范围、内容、市场状况等因素综合确定。从业主投资管理的角度，需要根据项目特点预留部分费用，以用于建设过程中业主方面提出的变更洽商和政策性调整等按照规定应由业主承担的费用。因此，系数α一般应为小于预备费费率的系数。在条件允许时，也可以针对不同的单项工程或费用类别，分别设定不同的α系数。
工程建设其他费用调整系数β应结合工程建设其他费用的市场价、项目复杂程度综合确定。
P3费用相对工程费用较小，可以根据招标文件中的要求及工程量进行较为详细和准确的估算。
P4费用根据招标文件规定计列。
5.1.2 采用投资限额法的约束条件
由于投资限额法主要以批复的项目投资为依据编制招标控制价，因此采用此方法的前提是项目批复的投资比较准确。批复的投资比较准确，以此编制的控制价也会比较合理，从而保障项目的顺利实施，否则，如果批复的投资不足，将对项目的实施造成较大影响。
目前阶段，我国建设项目可行性研究报告、初步设计编制质量参差不齐。应该说大部分的项目通过层层评审把关，其质量得到了保障。但也应该看到，项目审批中存在着可行性报告演变为“可批性报告”和国有资金“切蛋糕”划分项目的现象；另外也存在着深度达不到要求，投资估算和设计概算编制质量不高现象。
批复投资不准确导致两个方面的问题：一是批复投资较为宽裕，总承包单位藉此获取较高的超过正常收益的承包利润，造成一定程度上的投资浪费；二是批复的投资与项目方案不匹配，批复投资不足，按照批复投资编制的招标控制价相对较低，导致总承包单位风险加大，甚至出现亏损，可能会对项目的建设质量和工期造成影响。
因此，采用投资限额法编制控制价需要对批复投资的准确性进行辨别。
5.2 详细估算法
详细估算法是指编制人根据项目可行性研究报告（包括估算）、方案设计（包括估算）或初步设计及概算资料，结合本文所述的编制依据，通过逐项详细估算项目的建筑工程费、设备购置费、安装工程费、工程建设其他费用、业主及监理单位的临时设施费等费用，从而计算招标控制价的方法。
5.2.1 计算方法
上述各项费用中已经包括招标文件要求的应由承包商承担的风险费用。详细估算法招标控制价计算见式（2）：
P=C1+C2+C3+C4+C5 （2）
其中：P——招标控制价；
C1——按照招标范围估算的工程费用，包括室内工程、室外工程、场外工程费用；
C2——按照招标范围估算的工程建设其他费用；
C3——招标文件要求的业主及监理单位的现场临时设施费用；
C4——专业工程暂估价、暂列金额费用估算费用；
C5——工程总承包管理费，是指“工程总承包企业组织勘察设计、设备购置、建筑安装施工及经营管理所需的费用以及对工程总承包管理应获的利润。内容包括总承包管理人员的工资、办公费、差旅交通费、工具用具使用费、保险费、税金、其他费用及利润等”。
（1）C1工程费用的估算
C1工程费用的估算包括静态费用、动态费用和风险费用三部分。
静态费用采用类似项目估算指标法进行估算，在类似项目估算指标的基础上，结合招标项目的方案、建设时间、建设地点、建设标准等情况，对其进行造价影响因素调整。初步设计阶段静态费用的估算以批复的概算为依据，结合招标文件中约定的建设标准、建设时间等调整因素进行编制。动态费用是指投标截止日至项目竣工验收的项目建设期间由于市场因素导致人工、材料、施工机械、设备价格调整而产生的工程成本的调整，且招标人在合同中约定合同总价不予调整的费用部分。
动态费用需要结合招标文件中合同调价条款中明确的调价内容、调整办法，并结合市场情况进行预测估算。
风险费用估算包括对招标文件之合同条款中的显性和隐性的风险因素的估算。
（2）C2工程建设其他费用
参照国家、行业、地区计费规定并结合市场状况，对招标范围内涉及的勘察费、设计费、施工图设计文件审查费、招标代理服务费等费用进行估算。
（3）C3现场临时设施费用
根据招标文件中要求投标人提供的业主和监理单位的现场临时设施工作量清单，结合市场询价进行编制。
（4）C4专业工程暂估价、暂列金额费用
按照招标文件中列出的专业工程暂估价项目及费用编制，专业工程暂估价应为包括增值税的含税价格。招标文件中包括暂列金额的，也一并按照招标文件规定计列。
（5）C5工程总承包管理费
工程总承包管理费包括总部项目管理费和现场项目管理费，应参照招标项目总承包管理内容、范围、复杂程度、深度、工期并结合市场因素综合确定。目前，国家、行业或协会层面尚无工程总承包管理费的计费规定。基于对大力推进工程总承包模式的需要，有必要在此对工程总承包管理费做相对深入的分析探讨。
住建部《建设项目工程总承包费用计算方法参考》（征求意见稿）中将“财建〔2016〕504号文”中项目建设管理费的计费依据作为工程总承包管理费的计费依据，作者感觉二者相差较大。一是“项目建设管理费是指项目建设单位从项目筹建之日起至办理竣工财务决算之日止发生的管理性质的支出”，没有包括利润、税金等与工程总承包单位匹配的费用；二是项目管理费内容中“包括：不在原单位发工资的工作人员工资及……和其他管理性质开支”，建设单位参与项目管理的人员的各项费用直接计入单位的成本，不包括在项目建设管理费中，但是对于工程总承包单位，其参与管理的所有人员的费用均应通过工程总承包管理费支出。基于以上两点理由，本人认为不应将“财建〔2016〕504号文”的项目建设管理费等同于工程总承包管理费。
由于工程总承包管理的成本主要为人员费用、办公费用、差旅费用等费用，其中人员费用占据主要部分，因此可通过测算项目管理人员的人工时和人工全成本单价方法进行估算人员成本，加上一定系数的公司管理费、利润、税金，构成工程总承包管理费。杨三超等通过建立项目全过程人力资源和费用模型，提出了1.53%～5.05%的计费标准。但由于其模型中采用的工程项目管理人员0.5万元月平均工资与实际相差较大，其得到的计费标准具有较大的偏差，但其测算模型具有一定的参考价值。
基于以上分析，招标控制价编制阶段应合理估算工程总承包管理费，同时也建议行业尽快出台工程总承包管理费的计算办法及费率。
5.2.2 详细估算法结果分析
当采用详细估算法编制的招标控制价大于项目批复的投资估算或设计概算时，基于国有资金投资建设项目投资控制的需要，应组织对项目招标条件和招标控制价的分析。首先，分析项目的建设标准，确认招标要求的标准是否超过批复的建设标准，超过批复的标准时，按照批复的标准进行对招标控制价进行调整；仍不能满足要求时，则需要重新调整建设方案或建设规模，必要时需要对可行性研究报告、方案设计或初步设计进行调整并报批，以便依据调整后的可行性研究报告、方案设计、初步设计资料编制的招标控制价控制在批复的投资估算或设计概算内。
5.2.3 采用详细估算法的约束条件
详细估算法要求根据项目规模、范围、建设方案、建设标准、招标文件、合同条件等条件详细计算项目的各项费用，因此，从项目角度来讲，需要较为详细的项目方案设计、设备材料选型、建设标准、场地状况等基础资料，从编制者角度来讲，需要编制人拥有与拟建项目类似的各类造价数据库支持，以及对各类政策文件的准确把握。只有具备足够细致的项目资料和造价指标数据、文件资料，采用此方法编制的招标控制价才能更加可信、更加准确，否则，其可信度会大打折扣。
5.3 综合估算法
综合估算法是根据项目特点及涉及的费用特点，不同费用分别采用以上两种方法之一进行编制，并汇总控制价的编制方法。一般情况下，对于项目批复的工程建设其他费用部分可以采用投资限额法编制，即计入招标控制价中的本部分费用不超过批复的费用；工程费用部分可以根据项目资料情况，并结合工程造价指标，分别采用详细估算或采用限额法进行估算。
5.4 三种方法的对比分析基于对以上三种方法的分析，可以得出其优缺点见表2。
5.5 编制方法的选择
选择招标控制价编制方法时，应重点考虑项目批复的可研估算、方案估算、设计概算编制质量，同时结合项目前期资料完善性、招标周期等因素。批复的可研估算、方案估算、设计概算编制质量较高的，应首先选用投资限额法，反之，应重点考虑采用详细估算法。前期资料较为完善，招标人需求明确的项目，在招标周期允许的情况下，应优先选用详细估算法。对于大部分无法做出准确判断的项目，可采用综合估算法编制，即根据费用类别或项目内容，分别选择适用的编制方法。
6 结论
为提高建设项目组织实施效率，国家大力提倡国有资金的建设项目采用工程总承包模式。但由于相关政策和措施没有配套到位，导致工程总承包模式的推广普及还受到诸多方面的制约。本文从国有资金建设项目实施的合规性角度，通过对政策文件的梳理，对招标控制价编制的必要性进行了分析，并结合招标控制价编制得出以下结论：
1）指出目前招标控制价编制面临的“三个缺少”的特点和困境；
2）提出了建设单位应选择合适的造价咨询单位进行编制，并提出重点关注的方面；
3）总结了招标控制价的编制依据；
4）重点提出了投资限额法、详细估算法、综合估算法三种招标控制价的编制方法，给出三种方法的适用条件，并且对三种方法的优缺点进行了对比分析，同时结合项目特点给出其适用的方法。
随着咨询成果质量终身责任制的推行，项目可行性研究报告、方案设计、初步设计质量必将逐步提高，项目批复的投资估算、设计概算的准确性大大提高，在此基础上，采用投资限额法编制招标控制价的方法将会得到越来越广泛地应用。
同时作者也认识到，详细估算法依赖于类似工程造价指标，没有类似项目造价指标数据库就无法编制招标控制价。因此，应从国家或行业协会、学会角度，积极促进工程造价数据库的建立和发展。
参考文献
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